克服救助制度“碎片化” 编实社会救助体系“网底”
——解读《社会救助暂行办法（征求意见稿）》

    新华社上海１月７日专电（记者吴振东、朱翃）国务院法制办近日就《社会救助暂行办法（征求意见稿）》公开征求意见。该稿对低保、特困人员供养、受灾救助以及医疗、教育、住房、就业、临时救助等方面作出规定。此外，“骗取社会救助资金最高可处三倍罚款”“社会救助与其他社会保障制度相衔接”“鼓励社会力量参与”等条款也引起社会关注。

    专家表示，征求意见稿体现了２０１３年１０月国务院常务会议确定的“以法治方式织牢保障困难群众基本生活的安全网”的要求，同时有助于克服救助制度“碎片化”等问题，但仍需汇集民意加以完善。

    杜绝“开着宝马吃低保”现象

    “低保”政策是特困群体的生命线，但近年来，“关系保”“人情保”及错保、漏保事件时有发生，不仅损害贫困家庭利益，也伤及社会公平和政策信誉。严惩骗保行为，是此次征求意见稿的一个重点。

    征求意见稿明确，获得社会救助的家庭，应如实申报收入和财产状况。骗取社会救助资金、物资和服务的，由有关部门责令退回，并可处非法所得额１倍以上３倍以下的罚款，违反治安管理行为的，给予治安管理处罚。在监管上，该稿规定，县级以上政府民政部门，可通过户籍管理、税务、社会保险、不动产登记、工商登记、住房公积金管理、车船管理等单位和银行、保险、证券等金融机构，核查获得社会救助的家庭的财产状况。

    ２０１３年１２月底召开的国务院常务会议也指出，要健全低保申请家庭经济状况核对机制，建设跨地区、跨部门核对平台，并对低保对象实施动态管理。

    记者了解到，上海从２００９年起在全国率先启用市民经济状况核对系统，２０１２年正式将低保申请纳入核对范围。如今，上海全市１７个区县均已建立区县核对中心。

    上海市民政局相关负责人表示，以经适房申报为例，核对系统运行三年多来，失信检出率累计下降了５．７个百分点，对申请者形成了一定的诚信约束。通过低保项目核对，已能比较全面地掌握申请者综合经济状况，可有效杜绝“开宝马吃低保”的现象。

    在骗保赖保家庭中，多数都存在通过开展个体经营、或子女已参加工作拥有稳定收入，致使经济状况已有很大改善的情况。如何进行动态管理，完善低保退出机制？上海市民政局表示，目前市民收入核对系统已与８个领域６０个单位实现了常态化信息比对，其中还与２１个重点单位建立电子对比专线，可通过全流程自动信息进行对比。居民开办或拥有企业情况、信用记录等信息也已经或正在纳入比对系统。

    南开大学社会建设与管理研究院院长关信平认为，要确保社会救助资源真正用于困难群众，还需要有更严密科学的制度设计以及具有实效的社会信用体系。同时，也要发挥基层组织力量，设立管理成本，提升能力。

    统筹专项救助为困难人群“托底”

    ２０１３年１１月，河南省鹿邑县人民法院开庭审理武文英涉嫌故意杀人案。２０１２年２月，她把农药瓶递给患有脑瘫的双胞胎儿子，致两子死亡。悲剧也促使人们反思：为何已有的社会救济、残疾人救助、医疗救助等制度最终没能挽救一个困难家庭？除了打通社会救助“最后一公里”之外，减少救助“碎片化”也迫在眉睫。

    此前国务院常务会议强调，要下决心进一步推进政府职能转变和部门职责整合，把目前分散的低保、特困人员供养、受灾人员救助及医疗、教育、住房、就业等方面的救助措施统筹起来。此次征求意见稿将上述７种专项救助统一纳入，旨在“编实社会救助体系的‘网底’。”

    ２０１３年９月１日，《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法（试行）》实施，为因疾病造成“家庭自负医疗费用支出超过家庭可支配收入”的家庭临时解决“吃饭”难题。该办法也被看作是整合各类救助帮扶资源、提高帮扶力度的一次尝试。上海市民政局透露，今后还将继续研究是否将因教育费用或意外事故导致支出型贫困的情况纳入救助体系之中。

    华东师范大学社会学系教授文军表示，我国的低保制度目前相对完善，但教育、医疗、就业等专项救助相对薄弱，未能完全发挥应有的功能。同时，社会救助目前既存在相互间的重叠，也存在部分空白，导致一些救助对象享受过好的待遇，而一些社会救助却没有应保尽保。“加强制度顶层设计，强化制度间的统筹，能够降低社会救助运行成本，并提高救助的精准度。”

    “整合各项专项救助牵涉到资金的分配和使用，还需相关部门淡化部门利益，协调推进。”文军表示。

    期待政府、民间良性互动

    随着征求意见稿发布，鼓励社会力量参与社会救助也首次以政府规章形式提出。意见稿明确，国家鼓励社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助；明确社会力量参与社会救助，按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策；规定政府可以将社会救助中的具体服务事项，向社会力量购买服务等。

    专家表示，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调推广政府购买服务，此次征求意见稿鼓励社会力量参与社会救助，顺应了这一趋势，也有助于政府与民间形成良性互动。

    上海社会科学院副研究员汤潇表示，社会组织参与社会救助，可以发挥其提供多样专业化帮扶服务的优势，弥补政府物质救助等的不足，真正做到“送温暖”。

    在上海近日举办的“第三届公益伙伴日”活动中，多家专业从事残疾人就业指导、困难群体社会融入与心理疏导的公益组织受到关注。汤潇表示，社会救助管理部门应畅通社会组织参与救助的机制和渠道，并以此为契机，培育、引导社会组织的发展。“当然，政府与社会力量间的合作同样也可能产生寻租行为，这需要有效的监管，以及程序设计的公平和透明。”